Organización Territorial

 

 

 

 

Durante el Régimen franquista la enseñanza oficial incluía la Historia de España de Ramón Menéndez Pidal. Bajo su punto de vista el pueblo español con características propias y específicas, existe desde tiempos remotos, distinguiendo entre raza y pueblo que es una mezcla de razas, convivencia y tradición común. Los visigodos unificaron, según esta versión, políticamente la Península entera y  más tarde la unificaron espiritualmente por su conversión al catolicismo. El reino leonés, continuación del reino asturiano, se propuso reconquistar España, restaurar el reino godo en su totalidad; quiere, cuando en 905 se funda en Pamplona un nuevo reino, que la unidad política de la España cristiana se mantenga, para lo cual los reyes de Asturias y León se arrogan el título de emperador. En este reino imperial Castilla será la gran fuerza innovadora que terminará dirigiendo el proceso restaurador. En definitiva, la España medieval formaba una nación, aunque en ciertas de sus partes, muy débil y aun fragmentada. La plasmación de estas ideas imperiales era el lema “España: Una, Grande y Libre” y la organización territorial en provincias siguiendo el ejemplo francés.

Actualmente se tiende a pensar que el Reino de España surge el 15 de Enero de 1556 con la coronación de Felipe II como Rey de España en los territorios heredados de su padre el emperador Carlos V. El territorio peninsular estaba compuesto por cuatro naciones:

-          El Reino de León, que ocupaba cuarto noroccidental de la Península y su idioma era el gallego.

-          El Reino de Navarra, sucesor del Reino de Pamplona creado por Carlomagno hacia el año 824 y que limitaba al Norte con el río Garona en la Gascuña francesa, ocupaba la franja central del tercio norte de la península. Su idioma era el euskera.

-          El Reino de Aragón, que incluía los Condados Catalanes, el Reino de Valencia y Baleares, así como el Languedoc y Provenza, hoy en poder de Francia, ocupaba la franja mediterránea. Su idioma era el catalán.

-          Por último, el Reino de Castilla ocupaba el centro y sur de la Península más las Islas Canarias y las colonias americanas. Su idioma era el castellano. Bajo el reinado de Fernando III el Santo integró al Reino de León, aunque se le permitió mantener sus leyes bajo los Fueros de León.

Estos cuatro reinos siguieron manteniendo sus leyes propias y su idioma hasta que hace 300 años (1707), el rey Felipe V promulga los Decretos de Nueva Planta unificando las leyes y el idioma en toda España.

El reconocimiento de esta situación se produce en época de la Segunda República cuando,  al amparo de la Constitución de 1931 se reconoció la existencia de estas diferencias entre los territorios españoles con la concesión de la Autonomía a Cataluña el 15 de Septiembre de 1932 y al País Vasco el 6 de Octubre de 1936. El Estatuto de Galicia fue aprobado en referéndum y admitido por las Cortes para su debate el 1 de Febrero de 1938 pero no pudo culminar su proceso por la evolución de la Guerra Civil.

E1 Estatuto catalán fue derogado por Ley de 5 de abril de 1938 aún en plena guerra y sin haber sido completamente dominado su territorio (Barcelona fue ocupada el 26 de enero de 1939). El Estatuto vasco de 1936 no fue expresamente derogado. Quizás porque no se consideró necesario, pero sí lo fueron los conciertos económicos para Vizcaya y Guipúzcoa, manteniéndose los de Álava y Navarra, provincias que habían colaborado con los vencedores.

A la muerte de Franco, el cambio de modelo de Estado se hizo no mediante un cambio radical, sino mediante una transición del modelo dictatorial al modelo democrático y en la que las decisiones se tomaban por consenso con el fin de llegar a puntos de acuerdo que fueran aceptables para todas las fuerzas políticas. Lamentablemente se hizo con una redacción ambigua del artículo segundo de la Constitución (La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.) donde se hace mención a las nacionalidades pero no se manifiesta su nombre.

La intención era que las Comunidades históricas, a quienes ya se les había concedido la autonomía (en Cataluña se había aprobado la Preautonomía el 22 de Setiembre de 1977, en el País Vasco el 4 de Enero de 1978 y en Galicia el 16 de Marzo de 1978, todas ellas antes de la vigencia de la Constitución del 6 de Diciembre de 1978) accedieran a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución mientras que el resto de las regiones lo hicieran por la vía del artículo 143.

La diferencia estaba en que las primeras tienen derecho a  una descentralización política, con una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un Presidente elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey. Tienen además un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, cosa que no se concede a las segundas, a las que se concede una descentralización administrativa.

Sin embargo, los “padres” de la Constitución, incapaces de llegar a un consenso en lo relativo a los preceptos reguladores de las autonomías, elaboraron un Título VIII que contenía una indefinición del modelo autonómico que, finalmente, dejaron abierto porque no se estableció un techo o límite de competencias transferibles, pues incluso las competencias exclusivas del Estado podían llegar a ser transferidas.

La interpretación inicialmente consensuada referida a las nacionalidades quedó pronto desvanecida porque la Comunidad Autónoma de Andalucía decidió promover un referéndum por el cual quedaría equiparada al grupo de nacionalidades históricas, siguiendo el procedimiento regulado en el artículo 151. El resultado del referéndum supuso el triunfo del voto afirmativo que superó a la mitad del censo en todas las provincias menos en Almería, donde también el voto afirmativo había superado ampliamente al negativo y al voto en blanco, lo que impedía la declaración de Andalucía como nacionalidad.

Sin embargo, mediante un pacto entre UCD y PSOE, se consideró cumplida la iniciativa autonómica mediante dos Leyes Orgánicas la 12/80 y la 13/80 de 16 de diciembre, que modificaron el artículo 8.4 de la Ley Orgánica Reguladora de las Distintas Modalidades de Referéndum, con lo que se concedió la Autonomía a Andalucía por la vía del artículo 151, lo que tuvo el efecto de elevar el rango de la autonomía andaluza al mismo que el de la autonomía del País Vasco, Cataluña y Galicia.

Como en la moción de censura presentada por el PSOE y debatida en Mayo de 1980 se había  prometido a Andalucía que tendría Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Tribunal Superior de Justicia si accedía a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución, se pasó a considerar que todas las Comunidades que accedieran a la autonomía siguiendo esta vía tendrían derecho a dotarse con estas instituciones. En 1981, tras el golpe de Estado del 23 de Febrero, se produjo un pacto de UCD con el PSOE para dar marcha atrás en esta consideración y contener las máximas competencias a las nuevas autonomías en virtud del cual se publicó la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico) compuesta por treinta y ocho artículos, catorce de los cuales serían declarados anticonstitucionales el 13 de Agosto de 1983.

En febrero de 1992, PP y PSOE, alcanzaron un acuerdo para aprobar la Ley Orgánica 9/1992 de 28 de diciembre, de transferencias del artículo 150.2 de la Constitución y a continuación la reforma de los Estatutos que alcanzan así el máximo de competencias establecido en la Constitución, mediante leyes Orgánicas de 24 de marzo de 1994, lo cual venía a suponer la efectiva descentralización política para todas las Autonomías. Había nacido el Estado Autonómico. Y lo hace violando el consenso constitucional sobre el hecho diferencial de las Comunidades Históricas sino equiparándolas con el resto de regiones. Ya no existe la diferencia entre nacionalidades y regiones que recoge el artículo segundo de la Constitución.

En el aspecto financiero se partía de la base de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que había desarrollado los preceptos constitucionales sobre haciendas de las Comunidades Autónomas. En función de dicha Ley se aplica en todo el territorio nacional un mismo sistema de financiación autonómica salvo en los de Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra que están sujetos a un Concierto Económico y Canarias, con un régimen financiero especial que genera malestar en otras Autonomías, que desean el mismo sistema de financiación.

A consecuencia de todo lo anterior los líderes autonómicos se han creído que sus respectivas Comunidades Autónomas son Estados y ellos Jefes de Estado, situación que se está mostrando rigurosamente insostenible en términos económicos dado que la voracidad insaciable de los Ejecutivos autonómicos para gastos faraónicos e innecesarios.

En Julio de 2012 se creó por el Gobierno del P.P. el Fondo de Liquidez Autonómico (el llamado FLA, que compra la deuda que emiten las comunidades a tipo cero), que hace imposible evitar que los Gobiernos autónomos sigan viviendo por encima de sus posibilidades, estableciendo nuevas obligaciones y emitiendo deuda que suscribe el Estado, es decir, todos los ciudadanos. En 2012 se dotó con 16.638,4 millones de € y en 2013 un total de 19.808,5 millones de €, deuda que recae sobre todos los ciudadanos españoles y de la que se ha beneficiado un total de nueve Comunidades del total de las diecisiete existentes.

Esta situación ha obligado a aprobar la Ley de Estabilidad Presupuestaria que fija los objetivos de déficit presupuestario y el volumen de la deuda pública a los que han de acomodarse sin excepción todas las Administraciones Públicas, incluyendo las Comunidades Autónomas. Asimismo fija las medidas precisas para asegurar su cumplimiento.

Sin embargo, el último informe publicado por el Ministerio de Hacienda en Octubre de 2015, y referido al resultado del Ejercicio 2014, dice que en 2014 las Comunidades Autónomas han gastado 18.142 millones de euros más de lo que han ingresado, 7.700 más de lo autorizado sin que hasta la fecha se conozca ninguna medida aplicada al respecto por el Estado, por lo que se desvanece la esperanza de que el Gobierno central sea capaz de reducir a disciplina a esos diecisiete Gobiernos autonómicos.

El entramado resultante ha resultado ser ingobernable porque las Autonomías decidieron reproducir en su propio espacio los esquemas organizativos de la Administración del Estado (Asamblea legislativa y el ejecutivo o Consejo de Gobierno. Tribunal Superior de Justicia, etc.).

España no tiene problemas religiosos ni sociales ni de lucha de clases ni étnicos, pero sí los tiene de identidad como nación.

La Constitución de 1978 se abstuvo de establecer modelo alguno y eso llamamos Estado de las Autonomías no es el fruto de decisión alguna del poder constituyente, sino el mero resultado de la dinámica política y de la acumulación en distintos momentos temporales de una infinidad de decisiones heterogéneas de los poderes constituidos.

Debe ponerse coto a la proliferación de los cargos de carácter político, ejecutivos o parlamentarios. Los servicios centrales de las Comunidades autónomas deben quedar provistos de las dependencias estrictamente necesarias para la asistencia de los órganos políticos, para ejercer las funciones de planificación y coordinación que sea necesario desarrollar desde el nivel regional y para atender, en este caso con carácter estrictamente excepcional, aquellos servicios que inevitablemente deben gestionarse desde un nivel territorial más amplio que el provincial.

Se hace urgente y necesaria la convocatoria de Cortes Constituyentes para elaborar una nueva Constitución ya que es la única Ley con rango suficiente para modificar o anular cualquier Estatuto de Autonomía y en su parte destinada a la Organización Territorial debe tener en cuenta los siguientes principios:

1.       Establecer el número de Autonomías que existen con el nombre y los límites de cada una.

2.       Deben establecerse con claridad tanto las competencias como el origen de la financiación de cada uno de los niveles administrativos: Administración Local, Autonómica y Estatal, además de una serie de reglas instrumentales que definan con claridad los términos en que ha de desarrollarse la imprescindible colaboración, entre los distintos niveles institucionales.

3.       Debe establecerse una población mínima tanto para los municipios como para las Autonomías, dado que con el actual sistema hay una Autonomía (La Rioja) con una población equivalente al de una ciudad de tamaño medio: 321.173 habitantes.

4.       El territorio, la población y los recursos económicos de las Autonomías deben garantizar que estén en condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben y deben tenerse en cuenta las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales y la conveniencia económica.

5.       Debe establecer la idea de «libertad en el Estado» contra la actual idea de «libertad frente al Estado» que puede generar, y de hecho genera, el sentimiento independentista.

6.       Debe diferenciar claramente la descentralización política atribuida a las Comunidades Históricas de la descentralización administrativa del resto de las regiones.

7.       La Comunidad Autónoma debe sustituir a las provincias que deberán ser solamente una división administrativa de las superiores administraciones dado que los avances en las telecomunicaciones evitan la presencia física de aquellos organismos que no se dediquen a la atención directa del ciudadano.

Se puede argumentar que de esta forma se viola el principio de igualdad de todos los españoles, y puede que sea cierto ya que en alguna Autonomía la enseñanza será de más calidad mientras que en otra lo será la sanidad, pero eso solo reflejaría la verdadera pluralidad de los pueblos que componen España. La compensación por los servicios prestados en una Autonomía a los ciudadanos de otra se aplicaría por el mismo procedimiento que el establecido ahora entre las naciones de la Unión Europea por lo que no debería ser objeto de polémicas.

Se trata, en fin, de incluir en el texto de la Constitución unas pocas y también claras reglas instrumentales que aseguren la imprescindible coordinación de las piezas que forman el conjunto y que permitan corregir las eventuales desviaciones en las que puedan incurrir algunas de ellas. Se trata también de definir con claridad y sin ambigüedades los campos respectivos de la Hacienda estatal y de las Haciendas autonómicas para que algo tan determinante como la financiación no dependa, como hasta ahora, de los resultados de una convocatoria electoral.